A matemática do governo: como o gasto público mexe com a economia - resenha crítica

O governo gasta para manter serviços, investir, estimular setores e atender a diferentes demandas, mas o efeito desse dinheiro não termina quando ele é pago. Uma obra, por exemplo, pode gerar contratos para empresas, empregos para trabalhadores e compras de fornecedores, e esses fornecedores, por sua vez, também movimentam a economia. É por isso que o tamanho de uma despesa pública não conta sozinho toda a história: uma das perguntas do debate econômico é quanto uma determinada decisão do governo consegue movimentar na economia além do valor inicialmente gasto.

Essa conta está por trás de discussões sobre investimentos públicos, programas de governo, renúncias fiscais e também cortes de despesas. É nesse contexto que aparece o chamado multiplicador fiscal.

O que é o multiplicador fiscal

O multiplicador fiscal é uma estimativa de quanto a produção de um país muda quando o governo aumenta ou reduz seus gastos. Se um estudo encontra um multiplicador de 1,5 para determinado tipo de gasto, por exemplo, significa que R$ 1 adicional de gasto está associado, naquele cálculo, a uma mudança de R$ 1,50 na produção da economia. Se o multiplicador for 0,5, o efeito estimado será de R$ 0,50. Quando o movimento é inverso, a mesma lógica vale para os cortes: uma redução de gastos pode diminuir a atividade econômica, porque o dinheiro que deixa de ser gasto pelo governo também deixa de chegar a empresas, trabalhadores e fornecedores.

O conceito, portanto, tenta medir uma cadeia de efeitos: o governo gasta, alguém recebe, esse dinheiro é gasto novamente e parte dele continua circulando pela economia. Mas essa não é uma conta fixa. O resultado depende do tipo de gasto, das condições da economia e da forma como o cálculo é feito.

Em artigo no jornal espanhol El País, o economista Guillermo de la Dehesa, presidente do Centre for Economic Policy Research (CEPR), descreve o multiplicador como uma tentativa de calcular os efeitos de determinado tipo e tamanho de expansão ou contração fiscal sobre o produto e a taxa de crescimento de um país. Ele ressalta que os cálculos dependem de modelos estatísticos complexos, são aproximados e podem ser revisados. Também é difícil separar causa e efeito, porque a política fiscal afeta o crescimento e o crescimento, por sua vez, altera a arrecadação e a despesa. Ao mesmo tempo, políticas monetárias e cambiais também interferem na economia.

Por que esse número importa

O multiplicador aparece em dois argumentos opostos. De um lado, pode ser usado para mostrar que determinado gasto gera atividade econômica, empregos e arrecadação além do valor inicialmente aplicado. De outro, pode ser usado para estimar quanto a economia perde quando o governo reduz uma despesa.

Isso não significa que um gasto seja necessariamente bom porque tem multiplicador alto, nem que um corte seja necessariamente ruim porque tem efeito negativo sobre a produção. O número tenta medir apenas uma parte da história: o efeito econômico daquela decisão. E esse efeito pode mudar bastante conforme o tipo de gasto.

Quando a conta parece se pagar sozinha

Um estudo da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (Fipe) calculou que, para cada R$ 1 aplicado em capacitação, pesquisa e gestão de saúde por meio do Proadi-SUS, o retorno econômico foi de R$ 3,25. A análise cobriu o período de 2018 a 2023. O Proadi-SUS é uma parceria entre o Ministério da Saúde e seis hospitais filantrópicos (Albert Einstein, Sírio-Libanês, HCor, Beneficência Portuguesa de São Paulo, Alemão Oswaldo Cruz e Moinhos de Vento), existente há 16 anos.

O desenho do programa importa para entender o número. Segundo Guilherme Schettino, diretor de Sustentabilidade e Responsabilidade Social do Einstein e representante do programa, os hospitais calculam o valor dos tributos que não precisam pagar e usam esse montante para financiar projetos de capacitação, gestão, pesquisa e assistência de alta complexidade. Não é, portanto, uma despesa direta do Tesouro, e sim uma renúncia fiscal aplicada em projetos.

De acordo com Eduardo Haddad, professor titular da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da USP e principal autor da pesquisa, o estudo usou análise de insumo-produto, que rastreia como o investimento inicial se propaga pela economia, incluindo fornecedores e renda dos trabalhadores. O levantamento foi feito com dados contábeis fornecidos pelos próprios hospitais participantes. Entre os resultados, o programa teria contribuído com R$ 1,49 bilhão para o PIB em 2023 e gerado, em média, cerca de 28 empregos para cada R$ 1 milhão aplicado.

O exemplo mostra por que não basta olhar apenas para o valor inicial de uma política: o estudo tenta calcular também o que acontece depois que aquele dinheiro começa a circular. Um levantamento noticiado pelo Valor Econômico aponta, por sua vez, o setor de transporte na liderança quando se combinam crescimento da produção e geração de empregos.

Por que o mesmo gasto pode produzir resultados diferentes

Se um determinado programa apresenta um retorno econômico de R$ 3,25 para cada R$ 1 aplicado, por que o governo não poderia produzir o mesmo efeito com qualquer gasto? Porque diferentes tipos de despesa produzem diferentes efeitos. Um capítulo do relatório Perspectivas Econômicas Regionais: As Américas, do Fundo Monetário Internacional, publicado em abril, encontrou justamente essa diferença na América Latina e no Caribe: o multiplicador do investimento público ficou perto de 1,5, contra apenas 0,5 para as despesas primárias em geral. Ou seja, chamar tudo de "gasto público" esconde diferenças importantes. Uma obra de infraestrutura, uma despesa corrente e uma renúncia fiscal não necessariamente movimentam a economia da mesma maneira.

O momento também importa. De la Dehesa afirma que cortes podem pesar mais sobre o crescimento quando envolvem aumento de impostos ou redução de investimento público do que quando reduzem gastos correntes. O efeito também depende da política monetária, do câmbio, do nível de exportações, do endividamento das famílias e empresas, da saúde do sistema bancário e do custo de rolar a dívida.

Há ainda uma divergência entre as análises. Para De la Dehesa, o multiplicador tende a ser maior quanto mais a economia estiver crescendo abaixo de seu potencial. Já o estudo do FMI para a América Latina e o Caribe encontrou pouca diferença ao longo do ciclo econômico. Isso ajuda a explicar por que não existe um único número capaz de dizer quanto qualquer gasto do governo movimentará a economia.

Quando é o corte que multiplica

A mesma lógica também aparece quando o governo reduz despesas. No World Economic Outlook de outubro de 2012, o FMI reconheceu que havia subestimado o efeito negativo da consolidação fiscal sobre o crescimento depois da Grande Recessão: para os países avançados, a estimativa passou de uma média de 0,5 ponto percentual para algo entre 0,9 e 1,7. A revisão foi contestada. A Comissão Europeia argumentou que os multiplicadores são elevados quando a expansão ou a consolidação é temporária, como em 2008 e 2009, e mais baixos quando é permanente.

Os estudos não dizem simplesmente que cortar gastos é errado. De la Dehesa defendia a consolidação fiscal em vários países da zona do euro para tornar a dívida sustentável no longo prazo, mas considerava que o ritmo do ajuste poderia ser rápido demais diante das condições econômicas. Já o estudo do FMI para a América Latina estima que um pacote que eleve o saldo fiscal primário em 1% do PIB reduziria o PIB real em 0,9%, em média, após dois anos, com uma faixa de resultados entre 0,5 e 1,1 conforme o método utilizado. A conclusão dos autores é que a consolidação provavelmente não seria contraproducente e poderia aumentar a sustentabilidade da dívida. A recomendação está na composição do ajuste: preservar o investimento público.

O que esses números não dizem

Um multiplicador não é uma previsão exata do que acontecerá sempre que o governo gastar ou cortar dinheiro. O resultado depende do período analisado, do país, do tipo de despesa, das condições econômicas e do modelo usado para fazer a estimativa. Por isso, um estudo que encontre um multiplicador de 3,25 para um programa específico não permite concluir que qualquer R$ 1 de gasto público produzirá R$ 3,25 na economia. O número vale dentro das condições analisadas.

Essa é uma distinção importante porque multiplicadores podem aparecer em debates políticos como se fossem uma espécie de taxa fixa de retorno. Não são.

O que fazer com essa informação

Quando aparecer um número dizendo que determinado gasto gera mais dinheiro, empregos ou atividade econômica, vale olhar além do resultado apresentado. Que tipo de gasto foi analisado? Em que país e em que período? O cálculo mede um efeito imediato ou algo que acontece depois de alguns anos? Quais outras condições econômicas estavam presentes? Quem fez o estudo e quais dados foram usados? No caso do Proadi-SUS, por exemplo, a pesquisa da Fipe usou dados contábeis fornecidos pelos próprios hospitais participantes, e isso faz parte da informação necessária para entender o alcance do resultado.

Essas perguntas não dizem se uma política pública é boa ou ruim. Elas ajudam a entender o que o número realmente está dizendo. A matemática do gasto público começa, portanto, antes do resultado final: não basta saber quanto o governo gastou, é preciso saber que tipo de gasto foi feito, em que condições e como seu efeito foi calculado. Da próxima vez que um número de retorno sobre gasto público aparecer na sua frente, qual dessas perguntas você vai fazer antes de aceitá-lo?